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关于城市建筑风貌管理立法必要性和可行性的思考

时间 2018-12-18 来源 资阳市人大城环资委
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  资阳市贯彻落实省委十一届三次全会决策部署,推进成资同城化发展,建设成渝门户枢纽型临空新兴城市,亟需加强城市特色风貌塑造,提升城市品质形象,推进城市内涵式发展。利用地方立法,形成从规划、建设到管理的系统性管控制度设计,建立建筑风貌管理长效机制势在必行。

  一、建筑风貌管理立法的必要性

  (一)适应经济社会发展和满足人民美好生活的需要。城市建筑风貌是由建筑形态、体量、高度、尺度、色彩、材料、环境等要素相互协调、有机融合构成的建筑或建筑群风格和外在形象。受中国传统思想、经济社会水平发展制约,长期以来,一谈到"建筑",人们首先想到的是房屋遮风挡雨、隔热避寒的使用功能即物质属性,很少想到建筑风貌,可以表达情感,渲染情绪,营造氛围,具有精神属性即艺术属性。在西方国家,人们认为建筑是一种艺术。18世纪德国哲学家谢林说"建筑是凝固的音乐",音乐家豪普德曼说"音乐是流动的建筑"。建筑与音乐同属表现艺术,在诸如旋律、节奏、韵律等艺术手段具有相似性。建筑风貌体现的艺术属性,让人从中获得审美体验、艺术享受。改革开放四十年来,我国经济社会迅速发展,人民物质文化生活,包括居住条件极大改善,城市建筑审美意识进一步增强。让建筑自身更和谐、建筑与环境更和谐、建筑与城市更和谐的要求日益迫切。开展建筑风貌管理立法,成为推进城市内涵式高质量发展、满足人民群众美好生活的需要。

  (二)贯彻落实中央决策部署的需要。2016年,《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》强调:贯彻"适用、经济、绿色、美观"的建筑方针,着力塑造城市特色风貌,要求提高城市设计水平、加强建筑设计管理、保护历史文化风貌、严格执行规划。在提高城市设计水平方面,强调通过城市设计,从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局,协调城市景观风貌,体现城市地域特征、民族特色和时代风貌;强调单体建筑设计方案必须在形体、色彩、体量、高度等方面符合城市设计要求。在加强建筑设计管理方面,强调按照"适用、经济、绿色、美观"的建筑方针,突出建筑适用功能,防止片面追求建筑外观形象。在保护历史文化风貌方面,强调有序实施城市修补和有机更新,解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题,促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调、优美,更好地延续历史文脉。在严格执行规划方面,强调凡不符合城镇体系规划、城市总体规划和土地利用总体规划进行建设的,一律按违法建设处理。开展建筑风貌管理立法,规范建筑风貌专项规划编制管理,控制和引导影响建筑风貌相关要素,治理城市违法建设,成为贯彻落实中央有关加强城市规划建设管理决策部署的需要。

  (三)解决建筑风貌管理问题的需要。资阳市建筑风貌管理问题主要有:一是山水格局重视不够。丘陵城市特色不凸显,建筑天际线单调,缺乏立体感和韵律感。部分临山临水建筑过高过大,影响视线廊道、通风廊道形成。二是延续历史文脉不够。建筑设计提炼运用地方历史文化元素、基因不够。三是建筑与环境协调不够。部分建筑与相邻建筑、区域环境匹配较差,特别是部分主干道、重点区域建筑与所在区域环境不够融合。四是建筑第五立面形象不佳。部分业主私自在屋顶搭建彩钢棚、石棉瓦棚、阳光棚,损害城市形象。五是建筑立面附属物设置杂乱。部分业主、单位违规装修,特别是防护栏(窗)、遮雨棚、空调外机、广告店牌无序安装,破坏建筑立面风貌。六是建筑风貌管理不到位。监管网络覆盖不全,监管处置不到位。开展建筑风貌管理立法,成为城市规划建设管理坚持问题导向,有针对性解决建筑风貌管理突出问题的需要。

  (四)解决建筑风貌管理部门职责不清,增强执法操作性和针对性的需要。建筑风貌管理,目前从国家层面到地方层面,还没有相对完善的专门法律法规来规范。影响建筑风貌的行为和活动,从属不同体系的上位法管辖,涉及城市规划、住建、城管、房管、国土、工商、公安、消防、安监、乡镇、街道办等部门单位,管理职责不明确,联合执法困难,管控效果不佳。涉及建筑风貌管理上位法规定条款较为分散、原则,部分内容界定不明,部分规定细化不足,针对性和可操作性不强。因此,开展建筑风貌管理立法十分必要。

  二、建筑风貌管理立法的可行性

  (一)建筑风貌管理立法的社会基础。建筑风貌正得到社会各界愈来愈多关注。塑造体现独特历史文化、地域特色和时代精神的建筑风貌,得到了绝大多数领导干部和市民的重视。这些都为建筑风貌管理立法提供了社会基础。

  (二)建筑风貌管理立法的实践基础。近几年来,资阳市市级相关部门依据法律法规,结合职能职责,分别在城市总体规划、总体城市设计、城市规划管理技术规定、违法建设治理办法、户外广告和店牌管理办法、市容秩序和景观管理标准等中对涉及建筑风貌有关要素提出管控要求,并注意在建筑用地拍卖、建筑方案审查、建筑施工及竣工验收环节实施建筑风貌要素控制和引导,积累了工作经验。市容市貌十大专项治理行动,积累了综合治理建筑风貌的实践经验。这些都为建筑风貌管理立法提供了实践基础和经验支撑。

  (三)建筑风貌管理立法的学习借鉴基础。中央城市化工作会议以来,针对我国城市建筑风貌普遍存在的城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生,特色缺失、文化传承堪忧等问题,许多城市进一步加强城市规划、城市设计和建筑风貌管理,其主要做法有:一是结合修编,进一步完善城市总体规划。二是积极开展城市设计,在总体城市设计中对建筑风貌管控提出要求。三是编制建筑风貌管控导则,提出对影响建筑风格和外在形象要素的控制和引导要求。重点是分片分区分类在建筑形态、体量、高度、色彩、材料、环境、立面附属设施等方面进行控制和引导。四是加强既有建筑物使用和改造的风貌管理。许多地方开展建筑风貌综合治理,加大屋顶违章搭建拆除力度,实施临街建筑立面遮雨棚、空调外机、防护栏(窗)、广告店牌等附属设施安装规范化治理。五是建立建筑风貌管理长效机制,出台了有关建筑风貌管理的规范性文件。各地开展建筑风貌管理的做法和经验,为建筑风貌管理立法提供了可资学习借鉴的基础。

  (四)建筑风貌管理立法的保障基础。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理的若干意见》,城乡规划建设管理法律法规,为建筑风貌管理立法提供了政策指导和上位法依据。资阳市委、市人大常委会、市政府高度重视,市级相关部门、街道社区、广大市民积极参与配合,为制定条例草案提供了工作基础。

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